Avant d’évoquer la très médiatique « taxe carbone », il me parait nécessaire de rappeler le cheminement historique dans lequel elle s’inscrit afin de bien cerner le débat. Il s’agit avant tout de comprendre pourquoi l’idée d’une taxe se fait de plus en plus pressante ainsi que les avancées  réalisées avec le protocole de Kyoto et la mise en place d’un marché de permis d’émission de CO2 (suite à l’expérience américaine réussie qui a permis aux Etats-Unis de réduire ses émissions de ce gaz). Le but étant de voir les avantages et les inconvénients de chaque système de contrainte pour discuter du meilleur moyen à mettre en œuvre.

Tout d’abord qu’est-ce que le réchauffement climatique ? La réponse est simple, il s’agit d’une augmentation de la température moyenne à la surface de la planète. Cela n’a donc rien à voir avec les variations de température au jour le jour que nous vivons localement qui sont un phénomène météorologique. Y a-t-il réchauffement climatique ? Depuis la fin du XIXème siècle les relevés de température sur Terre montre effectivement que la température moyenne augmente, environ 1°C en une centaine d’année (voir Graphique 1), mais le problème essentiel réside dans la tendance croissante et son accélération ces dernières années.

Graphique 1 : Source : Stern Review.

Les étapes de la lutte contre le réchauffement climatique :

Le réchauffement climatique n’est pas une idée nouvelle: les premières hypothèses d’un lien entre les émissions anthropique de gaz à effet (GES) de serre et le réchauffement climatique remontent à 1893 avec S.A. Arrhenius (Prix Nobel de Chimie en 1903) mais le débat a réellement été lancé en 1979 avec la première conférence mondiale sur le climat. En 1988 est créé le Groupe d’Expert Intergouvernemental sur l’Evolution du Climat (GIEC) sous l’égide de l’ONU, dans le but d’évaluer les causes et les conséquences du réchauffement climatique. Ainsi l’une des causes principales identifiée est l’émission de GES (CO2 et méthane principalement) et l’une des conséquences la plus rapidement visible est la montée du niveau de la mer (à cause de la fonte des glaces et par un phénomène de dilatation de l’eau). Mais le problème est que l’on ne sait pas vraiment aujourd’hui quelles seraient toutes les conséquences d’un trop fort réchauffement (dégradation de la qualité de l’air, disparition d’espèces, multiplication des phénomènes climatiques dangereux, etc.). Ainsi pour éviter ce genre de catastrophes futures qui serait irréversible il est nécessaire d’éviter une augmentation de plus d’environ 4 – 5°C.

C’est dans cet esprit qu’a été signé en 1992 la Convention cadre sur le changement climatique qui repose sur trois principes fondamentaux pour comprendre la suite des événements. Le principe de précaution : en effet selon toute vraisemblance ce sont les émissions de GES d’origine anthropique qui sont à l’origine du réchauffement climatique mais en science la certitude n’existe pas (nous pouvons imaginer que de même qu’il a existé une ère glacière il pourrait exister une « ère chaude »). Ensuite, le principe de responsabilité commune mais différenciée : tous les pays ont leur part de responsabilité dans les émissions de GES mais ce sont surtout les pays industrialisés et développés (PID) qui en sont les plus responsables car ils ont émis et émettent les plus grosses quantité de GES (rappelons tout de même qu’en 1992 les pays émergents comme la Chine, l’Inde, le Brésil et la Corée du Nord n’avaient pas le même niveau de développement qu’aujourd’hui). Et enfin le principe du droit au développement : les pays en développement (PED) doivent pouvoir continuer à se développer. La lutte contre les émissions doit ainsi être supportée par les PID.

En 1997 est signé le fameux protocole de Kyoto qui est le principal texte d’application de la Convention cadre (il faut rappeler le retrait des Etats-Unis en 2001, le Congrès ne voulant pas ratifier un texte ne contraignant pas un pays comme la Chine ; et la ratification par la Russie seulement en 2004). Le protocole de Kyoto est entré en vigueur en 2005, la phase I de ce protocole s’étalant du 1er janvier 2008 à décembre 2012 avait pour but de réduire 5,2% par rapport à 1990 les émissions de GES pour les pays de l’annexe B (les PID sans les Etats-Unis et les pays de la CEI) sans engagement de réduction pour les pays de l’annexe 1 (les PED dont la Chine).

Le protocole de Kyoto se base donc sur des mécanismes de marché : les échanges de permis d’émission avec le commerce de quotas entre les pays de l’annexe B ; un premier mécanisme de projet, les mécanismes d’application conjoints qui se font entre pays de l’annexe B (un pays fait un projet dans un autre pays afin d’en récupérer des crédits soit parce qu’il en a besoin pour lui soit pour les revendre) ; un second mécanisme de projet, les mécanismes de développement propre qui se font avec les pays de l’annexe 1 (un pays de l’annexe B fait des économie d’émission de GES dans un pays de l’annexe 1 via un projet et récupère des crédits). De manière générale il y a donc une partie acheteuse de crédit et une partie vendeuse. Afin de pérenniser le protocole de Kyoto il a été prévu d’une part de pouvoir conserver ses crédits à l’issue de la phase I du protocole (en effet sans cela ils perdraient toute valeur avant même la fin de la phase I) et d’autre part d’instaurer une règle contraignante.

La Taxe carbone, un instrument inadapté :

Tout ceci nous amène au grand débat actuel de savoir quel est le moyen le plus efficace pour lutter contre les émissions de GES, il existe quatre grands instruments de lutte contre les pollutions.

Le premier instrument, ce sont les accords volontaires. A partir du moment où des acteurs s’engagent réellement sur leurs actions futures alors cela fonctionne de façon plus simple, de plus certaines entreprises ont, aux prémices de la lutte contre le réchauffement climatique, tourné le concept en argument marketing, ce qui donne une motivation pour s’auto-contraindre. De telles mesures sont cependant difficilement généralisables car les acteurs pour qui la contrainte serait trop coûteuse préfèreront toujours jouer au « passager clandestin » et profiter des efforts des autres. Ensuite, il existe les normes règlementaires : elles ont l’avantage de la radicalité si leur application est réalisable, mais leur coût peut se révéler très élevé car une sévérité trop grande encourage les comportement de fraudes ; mais nous avons pu voir avec la lutte contre les émissions de gaz CFC pour la protection de la couche d’ozone que cela peut fonctionner (bien que dans ce cas, contrairement aux GES, des technologies de substitution existaient déjà). Mais ces instruments ont vraiment peu de chance d’être utilisés, le premier ne le sera que très localement par un nombre limité d’acteurs, et le second de même car l’énergie et le transports sont deux secteurs clés de l’activité économique qui, avec les technologies actuelles, émettent du CO2 mais dont personne ne souhaiterait mettre en péril le développement. Cela montre néanmoins qu’au niveau individuel comme au niveau étatique, la lutte contre le réchauffement climatique n’est pas une priorité absolue.

Mais concentrons-nous sur les deux instruments qui ont le plus de chance d’être utilisés: les marchés de permis d’émission et les armes fiscales (taxes et subventions). Premièrement, les marchés de permis d’émission (ou « cap and trade ») : le but est de minimiser le coût de réduction des émissions en ciblant les moyens les plus efficaces, donc les moins chers. Exemple : mon voisin et moi émettons 10t de CO2 chacun et demain nous n’aurons plus le droit que d’émettre 5t chacun, seulement pour moi cela me coûte 100€ pour émettre 5t de moins alors que pour mon voisin cela ne lui coûte que 50€ pour réduire de 10t ses émissions (il est beaucoup plus efficace que moi) ; s’il existe un marché, il peut réduire ses émissions de 10t et me vendre son permis d’émission de 5t car si lui acheter son permis me coûte moins de 100€, je suis gagnant et mon voisin aura finalement un coût négatif à réduire ses émissions (puisque je lui achèterai sûrement son permis plus cher que 50€). Un marché est sensé refléter la rareté relative du CO2 afin de faire émerger un prix qui donnera aux agents les bonnes incitations. Ainsi il faut tout de même un niveau de permis relativement bas pour que quoiqu’il arrive la rareté des permis fasse émerger un prix relativement élevé, qui incite à réduire l’intensité carbone des activités humaines. L’inconvénient d’un tel système est qu’il est complexe à mettre en œuvre et que sa gestion peut être coûteuse. Deuxièmement, la fiscalité : si le dosage est bon, elle envoie aussi le bon signal aux agents et leur fournir la possibilité d’un « double dividende », c’est-à-dire qu’en trouvant des recettes dans une taxe carbone l’Etat pourrait alléger les autres taxes. Les risques sont évidemment un alourdissement des coûts pour l’ensemble des particuliers et des entreprises, et l’incertitude de l’atteinte de l’objectif fixé: en effet une taxe trop légère ne fera pas suffisamment diminuer l’intensité carbone alors qu’une taxe trop lourde encouragera la diminution abrupte des émissions de GES et encouragerait les fraudes et les inégalités entre les agents.

Théoriquement, la taxe et le cap and trade sont équivalents si la taxe est optimale et si le marché est parfait. Bien sûr les marchés ne sont pas parfaits et les taxes ne sont pas optimales, alors il convient de se poser les bonnes questions au-delà cette présentation.

Il existe en France de nombreux partisans pour la taxe carbone poussés par le sentiment d’échec des marchés (pour ne citer que les plus impliqués, M. Rocard maître ès taxe depuis la CSG, D. Cohn-Bendit qui la juge « révolutionnaire ») . Au-delà de la crise financière qui a jeté un fort discrédit sur toutes les activités financières, les marchés d’émissions actuels souffrent du manque de visibilité dû au simple fait que personne ne sait ce va se passer à l’issue de la phase I du protocole Kyoto (pour cela la Conférence de Copenhague en cette fin d’année 2009 devrait s’avérer décisive, notamment parce que les Etats-Unis ont enfin décidé de s’impliquer). Nous voyons aisément que, tant qu’il n’y aura pas une forte volonté de tous les pays de s’impliquer dans une réduction des émissions de GES, une taxe ou un marché ne serviront à rien.

D’autre part, l’avantage d’une taxe par rapport à un marché est qu’elle est finalement assez simple à mettre en œuvre. Mais elle est également facile à défaire, alors qu’un marché, une fois mis en place, constitué d’acteurs et avantageux pour certains d’entre eux, est très difficile à supprimer. Le meilleur exemple de ce fait nous vient des Etats-Unis avec Enron qui soutient le projet de taxe:  comment pourrait-il en effet faire autrement alors qu’il n’a jamais pris position en vue de la création d’un marché, et que si ce dernier était mis en œuvre il se retrouverait complètement à la traîne ? De plus, une taxe laisse l’espoir d’une suppression ou d’une révision ultérieure, loin des yeux du public.

Pour finir, les modalités de la taxe carbone en France sont très floues. Premièrement, le niveau : trouver le niveau optimal pour la taxation du CO2, c’est-à-dire un niveau qui diminue le niveau des émissions à celui souhaité, parait difficile. De ce point de vue, la logique d’un marché est plus compréhensible. Uune taxe carbone revient en effet à donner un prix aux CO2 afin que les émissions soit réduites, alors que le marché va fixer le niveau souhaité et déduire le prix du besoin des acheteurs et de la disponibilité des offreurs. De plus il faut garder à l’esprit que la conjoncture économique actuelle n’est pas favorable à la création d’une taxe, qui pèsera sur le pouvoir d’achat des ménages et sur la contrainte financière des entreprises (voir les commentaires de C. Lagarde sur le prix de 32 euro la tonne de CO2 évoqué par M. Rocard). Deuxièmement, la question de la progressivité est inadaptable: bien sûr on promet la redistributivité, mais comment cela va-t-il se passer ? Il va falloir une montagne de paperasse administrative (justificatifs à fournir, etc.), coûteuse en temps et en argent pour tous les individus. L’Etat étant toujours à l’affût de nouvelles recettes fiscales, il est de plus très vraisemblable que les recettes de la nouvelle taxe soit utilisées ailleurs qu’initialement prévu. Une autre question concerne la taxation de l’électricité, sachant que l’industrie électrique est déjà soumise aux quotas et que les soumettre à la taxe carbone apparaîtrait comme une double peine. Là encore, D. Cohn-Bendit monte au créneau, arguant que le prix de l’électricité en France n’a aucun lien avec le marché réel. Il a certes raison, mais la méthode n’est pas la bonne: il suffirait que le prix devienne un véritable prix de marché, et il incorporera alors de fait la contrainte carbone pesant déjà sur producteur d’électricité, et tous les problèmes qu’il dénonce disparaîtront d’eux-mêmes.

La conclusion de tout ceci apparaît clairement en faveur de la voie des marchés d’émissions, même si là aussi des précisions restent en suspens (notamment concernant l’acquisition des permis d’émission), mais l’Europe possède l’avantage d’une réelle expérience dans le domaine, et d’une volonté politique d’être pionnier dans la lutte contre les émissions de GES. Qu’on se le dise, les opportunités dans cette voie sont nombreuses et réellement profitables car sources de valeur ajoutée.

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